Costi della manodopera nelle gare d'appalto: come si calcolano e perché ti possono escludere

Di Alberto Rossato · Aggiornato il 26 settembre 2026

In breve: cosa devi fare con i costi della manodopera in una gara?

Nell'offerta economica devi scrivere quanto ti costa il personale che userai per quell'appalto, e a parte gli oneri aziendali per la sicurezza. Se non li scrivi, sei escluso, e di regola il soccorso istruttorio non ti salva. L'ente stima la manodopera con le tabelle del Ministero del Lavoro: puoi indicare un costo più basso solo se sai giustificarlo, e mai sotto i minimi del contratto collettivo. Se applichi un CCNL diverso da quello del bando, devi dimostrare che dà le stesse tutele.

Le gare aperte oggi, con base d'asta e scadenza →

Contenuto informativo, non consulenza in materia di appalti. Riferimento: D.Lgs. 36/2023, artt. 11, 41, 108 e 110, nel testo in vigore dopo il correttivo (D.Lgs. 209/2024). Per la tua gara vale quello che dice il disciplinare: se hai un dubbio sul calcolo o sul contratto collettivo, fatti seguire da un consulente del lavoro o da chi fa gare di mestiere.

Stai preparando l'offerta per un servizio di pulizie, una manutenzione del verde o un piccolo lavoro edile. Nel modulo dell'offerta economica, accanto al prezzo o al ribasso, c'è una riga: «costi della manodopera». Sembra un dettaglio, e invece è una delle cause di esclusione più frequenti. Questa guida spiega cosa dice la legge, come si fa il conto in pratica e dove i giudici non sono ancora del tutto d'accordo.

La base di gara: la manodopera è stimata dall'ente

Tutto parte dall'articolo 41 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023). Nei contratti di lavori e servizi, quando fissa l'importo a base di gara, l'ente deve indicare nei documenti di gara quanto ha stimato per la manodopera (comma 14). Per farlo usa il costo medio del lavoro che il Ministero del Lavoro pubblica ogni anno in apposite tabelle, costruite sui contratti collettivi nazionali firmati dalle organizzazioni più rappresentative, tenendo conto del settore, del territorio e anche della dimensione o della natura giuridica delle imprese (comma 13). Queste ultime parole, e il «costo medio» al posto del semplice «costo», le ha aggiunte il correttivo del 2024.

Lo stesso comma 14 dice due cose che sembrano tirare in direzioni opposte:

i costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso;
resta ferma la possibilità per l'impresa di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

Come si concilia, lo vediamo più sotto. Per ora tieni a mente il primo passo pratico: cerca nel disciplinare la cifra della manodopera stimata dall'ente e come l'ha calcolata. Il bando tipo dell'ANAC per servizi e forniture chiede all'ente di scriverla, insieme agli elementi usati per arrivarci, e di indicare il contratto collettivo applicabile con il suo codice alfanumerico.

Nell'offerta: indicarli a pena di esclusione

L'articolo 108, comma 9, è la regola che fa escludere: nell'offerta economica l'impresa indica, a pena di esclusione, i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro. Il correttivo non ha toccato questo comma.

Le eccezioni scritte nella legge sono due: le forniture senza posa in opera e i servizi di natura intellettuale. Attenzione a non allargarle da soli. Il Consiglio di Stato (sez. V, 31 dicembre 2024, n. 10547) ha considerato non intellettuale la gestione di un asilo nido, perché le prestazioni erano per lo più standard. Una fornitura «chiavi in mano» con installazione può non essere una fornitura senza posa. Se hai un dubbio, indica i costi: scriverli quando non servivano non ti fa escludere, ometterli quando servivano sì.

Per l'ANAC l'obbligo vale anche nelle gare a prezzo fisso, dove si compete solo sulla qualità: l'ente deve comunque sapere quanto destini al personale, perché potresti spostare una parte del prezzo su materiali o utile e pagare meno i lavoratori. Lo dice la relazione illustrativa al bando tipo n. 1, aggiornata con la delibera n. 148 del 1° aprile 2026.

Oneri aziendali e costi da interferenze: non confonderli

Gli oneri aziendali per la sicurezza sono quelli che la tua impresa sostiene per lavorare in sicurezza: dispositivi di protezione, formazione, sorveglianza sanitaria per quell'appalto. Li stimi tu e li scrivi nell'offerta. I costi della sicurezza da interferenze li calcola l'ente, per esempio nel piano di sicurezza e coordinamento o nel documento sui rischi da interferenze: sono fissi e non si ribassano. Sono due righe diverse, e sbagliare riga è un errore che si paga.

Si possono ribassare?

Sì, ma con una giustificazione. Il Consiglio di Stato ha letto insieme gli articoli 41, 108 e 110: se i costi della manodopera non fossero ribassabili, non avrebbe senso chiederti di indicarli a pena di esclusione e poi usarli per valutare se l'offerta è anomala. Ne ha concluso che per l'impresa che applica il ribasso anche alla manodopera la conseguenza non è l'esclusione ma la verifica dell'offerta, dove dovrai dimostrare che il risparmio viene da un'organizzazione più efficiente e che rispetti i minimi salariali (sez. V, 7 ottobre 2025, n. 7813, che richiama le sentenze precedenti nello stesso senso).

La stessa sentenza ha giudicato legittima un'offerta che applicava un unico ribasso all'importo complessivo, manodopera compresa. È anche l'impostazione del bando tipo ANAC per servizi e forniture: il ribasso si calcola sull'importo a base di gara comprensivo dei costi della manodopera stimati dall'ente, che però «non sono ribassabili se non per dimostrate ragioni» di organizzazione più efficiente o di condizioni fiscali o contributive più favorevoli che non penalizzano i lavoratori, come uno sgravio sulle assunzioni.

Quello che invece non puoi giustificare mai, dice l'articolo 110, comma 4, sono i trattamenti salariali minimi inderogabili e i costi della sicurezza. Tradotto: puoi dire «con due squadre ben organizzate facciamo in 900 ore quello che l'ente stima in 1.100», ma non puoi dire «paghiamo meno del contratto».

Come si calcolano in pratica

Il conto è una moltiplicazione: ore che ti servono × costo orario di ogni livello, sommato per tutte le figure che userai nell'appalto. Le difficoltà stanno nei due fattori.

1. Il costo orario: le tabelle del Ministero del Lavoro

Le tabelle del costo medio orario le trovi sul sito del Ministero del Lavoro, nella sezione «Analisi economiche e costo del lavoro», divise per settore: edilizia, pulizie e multiservizi, metalmeccanica, cooperative sociali, vigilanza, servizi ambientali e altri. Ogni tabella è allegata a un decreto direttoriale. Nel 2026, per esempio, sono usciti il decreto n. 40 del 13 maggio per l'edilizia (tabelle provinciali per operai e impiegati, che sostituiscono quelle del decreto n. 23 del 26 marzo) e il decreto n. 25 del 30 marzo per pulizia, disinfestazione e multiservizi. Prendi sempre la tabella più recente del tuo settore, e se il bando ne indica una, quella.

Una tabella dell'edilizia, per ogni livello, somma la paga oraria (minimo, contingenza, EDR, indennità di settore), gli oneri contrattuali (festività, riposi, accantonamenti alla Cassa Edile), i contributi INPS e INAIL, il TFR e altre voci. Il risultato è il costo medio orario. Un esempio reale: nella tabella della provincia di Ancona per gli operai edili (valori di maggio 2025, allegata al decreto n. 40/2026) un operaio di 1° livello costa 27,39 euro l'ora, uno di 3° livello 33,06 euro l'ora. La stessa tabella conta 1.543 ore mediamente lavorate in un anno, su 2.088 teoriche: il resto sono ferie, festività, malattia, permessi, formazione.

Due avvertenze che stanno scritte nelle tabelle stesse. L'aliquota INPS è quella di un'impresa da 15 a 50 dipendenti e l'INAIL è una media di settore: la tua può essere diversa. E il decreto dice che il costo può oscillare in base ai benefici contributivi o fiscali di cui gode l'impresa. Le tabelle sono un riferimento, non una tariffa: secondo l'orientamento costante dei giudici amministrativi puoi discostartene se lo giustifichi, ma non sotto i minimi salariali del contratto.

2. Le ore: quelle che servono davvero

Nei servizi l'ente spesso indica il monte ore o il numero di addetti; nei lavori la quota di manodopera si ricava dal computo metrico e dall'elenco prezzi del progetto. Parti da lì, poi confrontalo con come lavori tu: quante persone, di che livello, per quanti giorni. Se pensi in «persone per mesi», ricordati che una persona a tempo pieno lavora in media molte meno ore di quelle pagate: la tabella dell'edilizia ne conta 1.543 l'anno.

Un esempio

Una piccola impresa edile di Ancona stima che per un lavoro le servano 400 ore di operaio di 1° livello e 250 ore di operaio di 3° livello. Con la tabella sopra: 400 × 27,39 = 10.956 euro, più 250 × 33,06 = 8.265 euro. Costi della manodopera: 19.221 euro. Questo è il numero da scrivere nell'offerta, calcolato sulle tue ore. Se è più basso della stima dell'ente, preparati a spiegare perché, e tieni pronte le carte (turni, attrezzature che riducono le ore, sgravi contributivi) già prima di inviare l'offerta: il bando tipo ANAC ti permette di allegarle, e non farlo non è causa di esclusione.

L'esempio è semplificato: un preventivo vero considera anche impiegati o capisquadra dedicati all'appalto, trasferte, e il contratto collettivo che applichi davvero.

Il contratto collettivo e la dichiarazione di equivalenza

L'articolo 11 dice che al personale impiegato negli appalti pubblici si applica il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e la zona in cui si lavora, firmato dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative e strettamente connesso all'attività dell'appalto. L'ente lo indica nei documenti di gara (comma 2). Dal correttivo, se nell'appalto ci sono prestazioni diverse da quella principale che valgono almeno il 30 per cento di una stessa categoria di attività, l'ente indica anche il contratto per quelle (comma 2-bis).

Puoi applicare un contratto diverso, purché garantisca ai tuoi dipendenti le stesse tutele di quello indicato dall'ente (comma 3). In quel caso, prima dell'aggiudicazione, l'ente acquisisce da te la dichiarazione di equivalenza delle tutele e la verifica con le modalità dell'articolo 110 (comma 4). I criteri stanno nell'allegato I.01, introdotto dal correttivo:

Equivalenza presunta. Sono considerati equivalenti i contratti firmati dagli stessi sindacati con associazioni di datori di lavoro diverse, per lo stesso sottosettore, se applichi quello giusto per la dimensione o la natura della tua impresa. Nell'edilizia sono equivalenti i contratti con codice CNEL F012, F015 e F018 (art. 3).
Negli altri casi si confrontano le tutele economiche (retribuzione tabellare, contingenza, EDR, mensilità aggiuntive, altre indennità fisse) e quattordici tutele normative, dal lavoro straordinario al periodo di prova, dalla malattia alla previdenza e sanità integrative (art. 4). L'equivalenza c'è quando il valore economico è almeno pari e gli scostamenti normativi sono marginali.
Quando si dichiara. L'allegato prevede che la dichiarazione si trasmetta con l'offerta, e che l'ente la verifichi sull'impresa scelta prima dell'aggiudicazione (art. 5). Il bando tipo ANAC permette all'ente di chiederla in anticipo nell'offerta economica, senza che la mancanza sia causa di esclusione.

Che il confronto sia serio lo mostra un caso reale: con il parere di precontenzioso n. 32 del 5 febbraio 2025, l'ANAC ha detto che andava esclusa un'impresa aggiudicataria che applicava un contratto diverso da quello del bando, perché non garantiva le stesse tutele economiche.

La verifica di congruità e di anomalia

L'articolo 110 dice che l'ente valuta la congruità della migliore offerta che, in base a elementi specifici, inclusi i costi della manodopera e gli oneri di sicurezza che hai dichiarato, appaia anormalmente bassa (comma 1). Se ti chiede spiegazioni, ti dà un termine non superiore a 15 giorni (comma 2). L'offerta viene esclusa, tra l'altro, se:

le spiegazioni non giustificano il livello dei prezzi o dei costi (comma 5);
gli oneri aziendali della sicurezza sono incongrui rispetto al lavoro da fare (comma 5, lettera c);
il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle dell'articolo 41, comma 13 (comma 5, lettera d);
non rispetta gli obblighi in materia di lavoro stabiliti dalla legge o dai contratti collettivi (comma 5, lettera a).

In pratica: il numero che scrivi nell'offerta è quello su cui ti verranno fatte le domande. Deve tornare con le ore che hai previsto e con il contratto che applichi. Per sapere quando scatta la verifica automatica nelle gare al prezzo più basso, leggi la guida sulla soglia di anomalia.

Se li dimentichi: esclusione e soccorso istruttorio

Il soccorso istruttorio (art. 101) serve a completare la documentazione amministrativa, non l'offerta economica. Per questo la regola, già consolidata con il codice precedente e riassunta dal Consiglio di Stato (sez. V, 31 dicembre 2024, n. 10547), è severa:

se non indichi separatamente i costi della manodopera sei escluso;
l'omissione non si sana con il soccorso istruttorio, né più tardi con le giustificazioni in sede di verifica;
l'esclusione scatta anche se il bando non lo dice, perché l'obbligo sta nella legge e un'impresa diligente è tenuta a conoscerlo;
non basta dimostrare dopo che quei costi erano «comunque compresi» nel prezzo.

C'è una sola eccezione riconosciuta: quando il disciplinare o i moduli dell'ente non permettevano di indicarli, o erano scritti in modo da confondere. Nella sentenza n. 10547/2024 la gara era una richiesta di offerta sul MePA: il disciplinare non chiedeva i costi della manodopera e imponeva i moduli dell'ente a pena di esclusione. Il Consiglio di Stato ha detto che prima di escludere l'impresa bisognava attivare il soccorso istruttorio. Nella sentenza sez. III, 9 dicembre 2025, n. 9647, la piattaforma e i moduli non avevano un campo per la manodopera: anche se i file erano modificabili, l'indicazione non era esigibile e l'aggiudicataria non doveva essere esclusa.

Non costruirci sopra una strategia. In entrambi i casi un altro concorrente aveva scritto i costi lo stesso, aggiungendoli al modulo, e i giudici hanno dovuto valutare nel dettaglio com'era fatta la gara. Se il modulo non ha il campo, scrivi i costi comunque, in una riga aggiunta o in una dichiarazione allegata all'offerta economica, e se puoi chiedi un chiarimento all'ente prima della scadenza. Più dettagli su cosa si sana e cosa no nella guida sul soccorso istruttorio.

Gli errori che capitano più spesso

Lasciare il campo vuoto o scrivere zero perché «tanto è compreso nel prezzo». Per la legge non basta.
Copiare la cifra dell'ente senza fare il proprio conto. Il numero deve essere tuo: se poi le tue ore e il tuo contratto non tornano, lo scopri nella verifica.
Mettere nella riga sbagliata gli oneri aziendali per la sicurezza e i costi da interferenze fissati dall'ente.
Usare una tabella vecchia o di un altro settore o provincia. Nell'edilizia le tabelle sono provinciali.
Scendere sotto i minimi salariali per far tornare il ribasso. È l'unico punto su cui nessuna giustificazione tiene.
Applicare un contratto diverso da quello del bando senza aver controllato l'equivalenza, o senza dichiararlo.
Dare per scontato di essere un servizio intellettuale o una fornitura senza posa, e non indicare niente.
Un numero diverso tra il modulo firmato e il campo della piattaforma. Se la piattaforma ha il suo campo, il valore deve essere lo stesso in tutti e due.

La check-list prima dell'invio

Ho trovato nel disciplinare la manodopera stimata dall'ente, come l'ha calcolata e il contratto collettivo indicato, con il suo codice.
Ho verificato se la gara rientra nelle eccezioni (fornitura senza posa, servizio intellettuale); nel dubbio indico comunque i costi.
Ho scaricato la tabella del Ministero del Lavoro più recente per il mio settore e, se serve, per la mia provincia.
Ho stimato le ore per ogni figura e livello, e le ho confrontate con quelle dell'ente.
Ho moltiplicato ore per costo orario e sommato: il risultato è il numero che scrivo nell'offerta.
Ho indicato a parte gli oneri aziendali per la sicurezza, e non li ho confusi con i costi da interferenze dell'ente.
Se il mio costo è più basso della stima dell'ente, ho pronte le ragioni scritte (organizzazione, attrezzature, sgravi) e non scendo sotto i minimi salariali.
Se applico un contratto diverso da quello del bando, l'ho dichiarato e ho preparato la dichiarazione di equivalenza delle tutele.
Il modulo dell'offerta economica ha il campo per la manodopera; se non ce l'ha, l'ho aggiunta lo stesso o ho chiesto un chiarimento all'ente.
Lo stesso valore è scritto uguale nel modulo firmato e nella piattaforma.

Cosa non è ancora chiaro

Su cosa si applica il ribasso. La legge dice che la manodopera è «scorporata» dall'importo soggetto a ribasso; il bando tipo ANAC per servizi e forniture e il Consiglio di Stato (n. 7813/2025) accettano un ribasso unico sul totale, manodopera compresa. Per i lavori l'ANAC non ha un bando tipo (i due in vigore riguardano servizi e forniture sopra soglia, e servizi di architettura e ingegneria), e gli enti costruiscono il modulo in modi diversi. Segui sempre quello che dice il tuo disciplinare, e se non è chiaro chiedi un chiarimento prima della scadenza.
Gli scostamenti «marginali» del contratto collettivo. L'allegato I.01 prevedeva che il Ministero del Lavoro, con quello delle Infrastrutture, adottasse linee guida per dire quando uno scostamento è marginale. Non abbiamo trovato questo decreto pubblicato: finché manca, la valutazione resta affidata all'ente, caso per caso.
L'eccezione del modulo. Quando un modulo «confonde» abbastanza da salvarti lo decidono i giudici sulla singola gara. Non è una regola che puoi prevedere.

Arrivare alla gara con il tempo per fare i conti

Stimare bene la manodopera richiede tempo: leggere il disciplinare, scaricare la tabella giusta, contare le ore. Il tempo manca quando la gara si scopre a pochi giorni dalla scadenza. Radar Appalto ti segnala le gare del tuo settore e della tua zona il giorno in cui escono, con base d'asta e scadenza, così i conti li fai con calma.

Prova l'anteprima gratuita

Domande frequenti

I costi della manodopera vanno sempre indicati nell'offerta?

Sì, nell'offerta economica e a pena di esclusione, insieme agli oneri aziendali per la salute e la sicurezza sul lavoro (art. 108, comma 9, del D.Lgs. 36/2023). Le sole eccezioni scritte nella legge sono le forniture senza posa in opera e i servizi di natura intellettuale. Per l'ANAC l'obbligo vale anche nelle gare a prezzo fisso.

Se dimentico i costi della manodopera posso rimediare con il soccorso istruttorio?

Di regola no: il soccorso istruttorio non vale per l'offerta economica, e l'omissione porta all'esclusione. Il Consiglio di Stato ammette un'eccezione quando il disciplinare o il modulo dell'ente non permettevano di indicarli, o erano scritti in modo da confondere: in quel caso l'impresa non va esclusa senza prima poter rimediare. È un'eccezione che si decide caso per caso, non una regola su cui contare.

Si possono ribassare i costi della manodopera?

Sì, ma devi poterlo giustificare. La legge li scorpora dall'importo soggetto a ribasso e insieme ti lascia dimostrare che il tuo ribasso viene da un'organizzazione più efficiente. Il Consiglio di Stato ne ricava che un costo della manodopera più basso di quello stimato dall'ente non porta all'esclusione automatica, ma alla verifica dell'offerta. In nessun caso puoi scendere sotto i minimi salariali del contratto collettivo.

Cosa sono le tabelle del costo medio orario del Ministero del Lavoro?

Sono le tabelle, settore per settore, che il Ministero del Lavoro aggiorna con decreti direttoriali: dicono quanto costa in media un'ora di lavoro di un dipendente per ogni livello, con retribuzione, contributi, TFR e altri oneri. L'ente le usa per stimare la manodopera nella base di gara (art. 41, comma 13) e le usa di nuovo per verificare la tua offerta. Nell'edilizia sono provinciali.

Posso applicare un CCNL diverso da quello indicato nel bando?

Sì, se il tuo contratto collettivo garantisce ai dipendenti le stesse tutele economiche e normative di quello indicato dall'ente. Lo dichiari nell'offerta e, se sei l'impresa scelta, prima dell'aggiudicazione presenti la dichiarazione di equivalenza delle tutele, che l'ente verifica (art. 11, commi 3 e 4, e allegato I.01). Se l'equivalenza non c'è, rischi l'esclusione.

Che differenza c'è tra oneri aziendali per la sicurezza e costi della sicurezza da interferenze?

Gli oneri aziendali per la sicurezza sono i costi che la tua impresa sostiene per rispettare le norme di sicurezza nel suo lavoro: li stimi tu e li indichi nell'offerta insieme alla manodopera. I costi della sicurezza da interferenze li fissa l'ente nei documenti di gara, per esempio nel piano di sicurezza: non si ribassano e non li devi calcolare tu.

Contenuto informativo, non consulenza in materia di appalti. Riferimenti: D.Lgs. 36/2023, artt. 11, 41, 101, 108 e 110 e allegato I.01; bando tipo ANAC n. 1/2023 aggiornato con delibera n. 148 del 1° aprile 2026; tabelle del Ministero del Lavoro in vigore a settembre 2026.

Vedi anche: le gare aperte oggi per settore e regione, con base d'asta e scadenza.

Fonti: D.Lgs. 36/2023, art. 41 su Normattiva; art. 108; art. 110; art. 11 e allegato I.01; ANAC, bando tipo n. 1/2023 aggiornato con delibera n. 148 del 1° aprile 2026, e relazione illustrativa; ANAC, parere di precontenzioso n. 32 del 5 febbraio 2025; Ministero del Lavoro, decreti e tabelle del costo del lavoro 2026; Consiglio di Stato, sez. V, 31 dicembre 2024, n. 10547; Consiglio di Stato, sez. V, 7 ottobre 2025, n. 7813; Consiglio di Stato, sez. III, 9 dicembre 2025, n. 9647.